L'on a été ainsi conduit à prévoir le cas où la Commission Internationale se trouverait dans l'alternative ou de surseoir à l'exécution de travaux que réclamerait l'intérêt de la navigation et du commerce, ou de recourir au crédit sous forme d'emprunts.

La question des emprunts et surtout celle de leur garantie ne pouvaient échapper à notre attention; elles touchent, en effet, à des considérations d'un caractère particulier et dont les Gouvernements ont à tenir compte.

D'après le système proposé par la Sous-Commission, la Commission Internationale ne devait négocier d'emprunt qu'avec l'autorisation formelle des Gouvernements y représentés.

Cette disposition impliquait nécessairement un accord unanime. M. le Plénipotentiaire Belge avait émis l'opinion qu'il conviendrait d'ajouter que dans le cas où les Gouvernements jugeraient à propos de garantir de tels emprunts, ils ne devaient être tenus que proportionnellement à la part de leur pavillon dans la navigation du fleuve. Cette base de répartition, quoique non insérée dans le projet de l'Article, avait paru généralement devoir être admise.

Au cours de l'examen de l'Article dans la Commission même, des objections multiples se sont produites. Les Plénipotentiaires des États-Unis et des Pays-Bas ont décliné toute garantie financière. M. le Plénipotentiaire Belge, en expliquant les résolutions de la Sous-Commission, a établi qu'il était bien entendu qu'en aucun cas les Gouvernements ne seraient tenus comme débiteurs ou comme garants que moyennant leur consentement individuel. M. l'Ambassadeur d'Angleterre a demandé que la Commission fût autorisée à conclure directement des emprunts, moyennant la majorité des deux tiers des voix et sans obligation pour la minorité. L'un des Plénipotentiaires de l'Allemagne, M. de Kusserow, a déclaré de son côté que chacun devait rester libre, mais qu'il fallait cependant empêcher qu'une Puissance, par son refus, ne pût paralyser l'action des

autres.

L'examen de cet Article a été repris au cours même de la lecture du rapport et a abouti à certaines dispositions nouvelles. Des doutes avaient surgi quant à l'étendue des pouvoirs de la Commission Internationale en matière d'emprunts, ainsi qu'au degré de responsabilité résultant, pour les Gouvernements, du vote qui serait émis à ce sujet par leur Représentant dans la Commission. Si ce vote est affirmatif, crée-t-il pour l'État une obligation financière ou au moins morale? S'il est négatif, appartient-il à la majorité de lier les Gouvernements en minorité? L'incertitude procédait de la clause finale du paragraphe de l'Article XI, qui oblige les Membres de la Commission, avant de statuer sur une proposition d'emprunt, de se munir de l'autorisation de leur Gouvernement. L'État qui a donné cette autorisation n'a-t-il pas contracté de fait, même en dehors de toute convention de garantie, une obligation juridique?

Dans la pensée de la Commission, cette question devait être résolue négativement; mais, afin de prévenir toute méprise et de fixer nettement l'interprétation du premier paragraphe de l'Article XI, M. le Plénipotentiaire d'Espagne a proposé de supprimer les termes avec l'autorisation des Gouvernements y représentés. MM. les Plénipotentiaires de France, de Belgique, des États-Unis et de l'Allemagne se sont ralliés à cette suppression; M. l'Ambassadeur d'Angleterre a fait toutefois observer que des résolutions aussi graves que la conclusion d'un emprunt ne devraient pas pouvoir être prises par les Commissaires internationaux, sans être munis de pouvoirs spéciaux. Mais on a répondu qu'il serait à la fois conforme d'une part aux intérêts des Gouvernements qui échapperaient ainsi à toute responsabilité, et d'autre part aux exigences de la situation qui pourrait, pour des travaux urgents, réclamer des ressources immédiates, que la Commission internationale eût une personnalité distincte qui pût contracter pour et par elle-même en n'engageant que son propre avoir.

Ce point de vue ayant prévalu, il a été décidé que l'Article subirait trois modifications. Au paragraphe 1, on intercalerait après le terme négocier les mots en son nom propre; les expressions finales du même paragraphe : avec l'au orisation des Gouvernements y représentés, seraient remplacées par celles-ci : exclusivement gagés sur les revenus attribués à ladite Commission; enfin au paragraphe 2, on substituerait aux termes : la garantie, les termes plus précis : aucune garantie ni solidarité à l'égard ....... Voici en conséquence le système dont la Commission propose la sanction à la Conférence, système qui se ramène à ces deux alternatives:

1. La Commission Internationale constitue un corps ayant une personnalité juridique propre qui peut comme tel contracter des emprunts en son nom collectif, en engageant exclusivement ses ressources et son domaine.

Quand la Commission usera de cette faculté, elle sera tenue de statuer aux deux tiers des voix; mais ses Membres n'engagent que l'avoir de la Commission et les Gouvernements qu'ils représentent n'assument de ce chef aucune obligation quelconque.

2. Si un emprunt décrété par la Commission Internationale à la même majorité des deux tiers des voix n'est réalisable que sous la garantie d'un ou plusieurs des États signataires, la garantie ne sera acquise que moyennant une convention spéciale individuellement consentie et souscrite par chacune des Puissances garantes.

L'on s'est demandé s'il ne conviendrait pas de soumettre à une surtaxe les navires appartenant à des Puissances qui n'auraient pas cru devoir accorder leur garantie à des emprunts contractés par la Commission Internationale. Votre Commission s'est prononcée pour la négative. Il lui a paru que ces représailles d'une espèce particulière s'accorderaient mal avec l'esprit des actes de la Conférence, qui résiste aux traitements différentiels. La surtaxe atteindrait d'ailleurs, et contrairement à nos intentions, le pavillon des États qui ne seraient pas représentés dans la Commission Internationale, ou qui n'auraient pas encore adhéré à nos résolutions. M. l'Ambassadeur d'Autriche a ajouté que la précaution avait perdu son utilité à la suite des remaniements qu'a subis l'Article et qui laissent aux Gouvernements la liberté absolue de leurs déterminations à l'égard des emprunts.

ART. XII.

Un établissement quarantenaire sera fondé aux embouchures du Congo, soit par l'initiative des Puissances riveraines, soit par l'intervention de la Convention Internationale. Ce dernier cas implique une entente entre les parties.

Le contrôle sanitaire à exercer sur les bâtiments dans le cours de la navigation fluviale fera, s'il y a lieu, l'objet d'une décision ultérieure des Puissances.

ART. XIII.

Cet Article a une portée considérable; il a occupé la Commission pendant plusieurs séances et donné lieu à des discussions approfondies. Son objet est d'étendre, dans la mesure du possible, au temps de guerre les garanties stipulées pour le temps de paix et d'assurer, même au cours d'hostilités éventuelles, la liberté du commerce et de la navigation sur le Congo, ses affluents, ainsi que sur les voies de communication qui leur sont assimilées.

Trois formules de rédaction se sont trouvées en présence pour traduire cette pensée. La première, préparée par le Gouvernement Impérial Allemand (Annexe no 8), proclame la neutralité du fleuve et des voies assimilées, impose aux Puissances signataires l'obligation de respecter et de faire respecter cette neutralité, stipule le maintien, malgré l'état de guerre, de toutes les dispositions édictées par l'Acte de navigation, sauf pour la contrebande de guerre, neutralise le personnel, les ouvrages et les établissements de la Commission Internationale, sous la garantie du respect et de la protection des belligérants, et charge la Commission Internationale elle-même de veiller au maintien de cette neutralité.

La deuxième formule, remise par le Représentant de la Belgique (Annexe no 9), ne s'écarte de la première qu'en tant qu'elle complète l'énumération des voies assimilées au fleuve, qu'elle réserve les obligations spéciales dérivant pour la Belgique de sa propre neutralité, qu'elle stipule explicitement le maintien, pendant l'état de guerre, des dispositions de l'Acte de navigation au profit des belligérants aussi bien que des neutres, - et enfin qu'elle prévoit, en cas d'hostilités entre les riverains, l'intervention officieuse, l'offre de médiation de la Commission Internationale.

La troisième formule, introduite par la Grande-Bretagne (Annexe no 10), est conçue sur d'autres bases; elle élimine le terme même de neutralité qu'elle remplace par l'engagement de maintenir, en temps de guerre, la liberté de la navigation. Cette proposition a revêtu deux formes; la seconde, plus complète, plus explicite que la première, se résume ainsi : La navigation du Congo, de ses affluents, des voies assimilées, ainsi que de la mer à une lieue marine de distance en avant de l'embouchure du Congo, demeure libre, en temps de guerre, pour le pavillon marchand de toutes les nations, sans distinction par conséquent entre les belligérants et les neutres. Les routes terrestres sont placées sous un régime analogue. Le commerce de la contrebande de guerre est excepté;

la fourniture de houille aux bâtiments de guerre belligérants est soumise à certaines restrictions spéciales que les Puissances émettraient le vœu de voir sanctionner par des mesures répressives. Les dispositions de l'Acte de navigation restent en vigueur, sauf pour le transport des munitions de guerre. Le personnel, les ouvrages et les établissements de la Commission Internationale seront respectés par les belligérants.

Sous des formes diverses, ces trois textes concordent dans leurs dispositions fondamentales et s'inspirent du même esprit. C'est ce qui a fait naître la pensée de les fondre dars une rédaction transactionnelle qui contiendrait tous les éléments sur lesquels l'accord paraissait acquis dès le principe au sein de la Commission. D'après ce nouveau texte, l'Acte de navigation est maintenu pendant l'état de guerre (Annexe no 11). La navigation du Congo, de ses affluents, ainsi que de la mer territoriale en face de l'embouchure du fleuve demeure libre pour l'usage commercial. Le même régime s'étend aux voies de communication assimilées. Les articles réputés contrebande de guerre par le droit des gens sont exceptés de ce régime. Le personnel, les ouvrages et les établissements de la Commission Internationale sont neutralisés; les belligérants s'engagent à les respecter et à les protéger.

Deux points seulement de cette formule ont soulevé quelques observations de la part des Représentants de la Grande-Bretagne. L'un a trait à l'obligation de protéger les établissements internationaux qui pourraient, craint-on, être utilisés de la sorte pour des buts de guerre; l'autre concerne l'omission du régime spécial prévu pour le charbon dans la proposition Anglaise.

Mais avant d'aborder la discussion de ces objections, la Commission a examiné une proposition plus étendue présentée par M. le Ministre des États-Unis (Annexe no 12).

Aux termes de ce projet, ce ne seraient plus seulement le fleuve, les eaux assimilées, les routes qui seraient neutralisés en temps de guerre; tous les territoires qui font partie du bassin conventionnel du Congo, tel qu'il est délimité à l'article 1 de la Déclaration sur la liberté commerciale, seraient placés sous le même régime. Tout acte d'hostilité dans ces contrées serait interdit aux belligérants; aucun article qualifié de contrebande de guerre ne pourrait leur être fourni. Enfin, les Puissances signataires acquerraient le droit de faire respecter cette neutralité.

Dans un mémoire, dont il a donné lecture à la Commission, M. Kasson explique et justifie sa proposition (Annexe no 13). Il ne prétend pas exclure absolument l'hypothèse d'une guerre entre Puissances riveraines du Congo; mais il voudrait empêcher que des Puissances d'Europe ou d'Amérique, qu'elles aient ou non des possessions dans le bassin du Congo, n'y transportassent le théâtre de leurs hostilités éventuelles. Les guerres coloniales ont considérablement entravé et longtemps paralysé l'essor des colonies américaines. La même expérience ne devrait pas se renouveler en Afrique. II ne faut pas que les efforts qui seront faits, que les établissements qui pourront être créés à grands frais par des neutres dans les Etats du Congo, puissent être menacés ou détruits par des compétitions ou des luttes auxquelles ces Etats eux-mêmes seraient étrangers. Afin de prévenir tout malentendu sur sa pensée, M. Kasson l'a traduite en des termes conformes aux explications de son mémoire justificatif. (Annexe no 14.)

A la demande de M. de Kusserow, les jurisconsultes qui assistent à la séance sont invités à faire connaître leur sentiment. M. le professeur Asser, Délégué des Pays-Bas, appuie la motion de M. Kasson, pour la raison que la liberté des fleuves en temps de guerre ne se comprend pas sans celle des territoires. Il distingue entre la liberté de continuer le commerce et la neutralité, et il rend hommage à la diplomatie aidant aux progrès de la science du droit international.

M. Travers Twiss, Délégué britannique, pense que la neutralité serait difficile à maintenir en Afrique en cas de guerre entre les Puissances qui y posséderaient des colonies. Mais que s'il s'agit, non d'interdire la guerre, mais d'en circonscrire le théâtre, la proposition devient pratique.

M. Engelhardt, Délégué français, constate que l'on est d'accord sur le maintien de la liberté de la navigation en temps de guerre. La neutralité appliquée aux cours d'eau sculement ne lui parait pas pouvoir soulever d'objection.

A la suite de ces explications, la Commission aborde le fond du débat. M. l'Ambassadeur d'Angleterre déclare que son Gouvernement est prêt à souscrire à l'engagement proposé par M. le Plénipotentiaire des États-Unis et l'accepte dans la plus grande extension qu'on voudra lui donner. M. le Comte de Hatzfeldt s'exprime dans le même sens au nom de l'Allemagne, qui est disposée à étendre aussi loin que possible l'immu

nité que l'on a en vue. M. le Plénipotentiaire de l'Italie partage ce sentiment. Il hésite à suggérer un arbitrage qui semblerait ne pas devoir réunir l'unanimité des votes; mais peut-être pourrait-on reprendre la clause de médiation insérée au XXIIIe protocole du Congrès de Paris en lui prêtant, pour cette question spéciale, une plus grande efficacité. Il met cette opinion sous le patronage de M. le Chevalier Mancini, dont la haute compétence est reconnue aussi dans la science du droit international.

Le Plénipotentiaire de Portugal, M. de Serpa Pimentel, est d'avis que le projet de M. Kasson porte atteinte à la souveraineté des Etats du Congo ou des Puissances qui y ont des colonies. Son application pourrait avoir pour effet de soumettre le territoire d'un même État ou d'une même colonie à deux régimes internationaux différents, s'il était traversé par la ligne de délimitation du bassin du Congo. Pour ces motifs, il ne saurait s'y rallier.

M. de Kusserow se prononce dans un autre sens. Il trouve que la proposition Américaine s'inspire de la pensée même qui a présidé à la convocation de la Conférence. Elle est conforme à l'intérêt commun. Il s'agit simplement de prendre l'engagement de limiter le champ des hostilités futures, de renoncer à poursuivre, dans le bassin du Congo, un conflit qui aurait éclaté ailleurs. Les États et colonies du Congo ne seraient pas impliqués dans des guerres ne les concernant pas. Le Plénipotentiaire de l'Allemagne appuiera toute combinaison conçue dans cet esprit.

M. le Baron Lambermont dit que s'il est un État qui ait à se montrer sympathique au principe de la neutralité, c'est assurément la Belgique qui lui doit une période déjà longue de paix et de prospérité. Il fait toutefois remarquer que si, d'après la proposition de M. Kasson, il s'agit seulement de s'obliger à ne pas faire la guerre dans le bassin du Congo, la Belgique serait dans son rôle d'État perpétuellement neutre en souscrivant à un tel engagement.

M. l'Ambassadeur de France élève des objections contre la proposition formulée par M. le Ministre des États-Unis. La neutralité, dit-il, ne peut revêtir que deux formes : elle est ou volontaire et libre ou imposée et garantie. Il ne s'agit pas de cette dernière et la première ne se décrète pas. Dès lors, la mesure proposée serait sans valeur pratique. Aucun Gouvernement belligérant, ayant des possessions dans le bassin du Congo, ne pourrait s'y soumettre. On ne peut réclamer d'un Etat belligérant qu'il se prive d'une partie de ses moyens d'action. M. le Baron de Courcel ajoute qu'un tel engagement ne pourrait être tenu. Quand un État est en guerre, il la fait avec toutes ses ressources. La proposition transactionnelle concernant les voies navigables et les routes réalise tout ce qui est praticable dans le projet de M. Kasson. Cette proposition est déjà un très grand progrès, puisqu'elle consacre le principe de l'inviolabilité, sur ces eaux et ces routes, de la propriété privée tant belligérante que neutre.

M. l'Ambassadeur d'Italie constate qu'il s'agit moins de neutraliser le bassin du Congo que de prendre un engagement en vertu duquel les Puissances signataires renonceraient à se faire la guerre dans ce bassin. C'est la sécurité et l'expansion du grand marché qui va s'ouvrir sur les bords du Congo, ajoute de son côté M. de Kusserow, qu'il s'agit exclusivement d'assurer.

Au terme de cet échange de vues, M. le Plénipotentiaire des États-Unis soutient son projet. Il déclare qu'il ne vise pas les guerres en Afrique, mais les guerres étrangères qui seraient transférées en Afrique. Il ne s'agit que de soustraire le bassin du Congo à des conflits qui ne le concernent pas et d'empêcher les belligérants de soulever les tribus indigènes, déjà trop portées à la lutte et au pillage. Notre proposition, dit-il, n'est pas seulement humanitaire, elle a un sens très pratique : nous ne ferons pas la guerre dans le Congo, mais pour la sécurité de notre commerce et de nos établissements, nous avons intérêt à ce qu'on ne l'y apporte pas. M. Kasson demande toutefois de pouvoir remanier sa proposition dans le but de tenir compte des dissidences qui se sont manifestées, mais en maintenant l'idée fondamentale.

Tel était le résultat de la discussion à l'issue de la séance du 10 décembre. Avant qu'elle fût reprise, M. l'Ambassadeur de France a proposé de disjoindre les deux propositions en présence relativement au régime sous lequel serait placé, en temps de guerre, le bassin conventionnel du Congo. Il a fait remarquer que la proposition primitive formant l'Article XIII du projet, sans distinction de formules, concernait exclusivement les eaux de ce bassin, tandis que celle de M. le Plénipotentiaire des États-Unis stipulait pour les territoires. La disposition relative à l'immunité en temps de guerre de la navigation marchande était, du reste, destinée, à l'exception du paragraphe

final, à être appliquée au Niger aussi bien qu'au Congo. Il serait donc utile d'arrêter le texte de cet Article en prenant pour base de discussion la formule dite transactionnelle qui avait paru traduire fidèlement les données communes aux divers systèmes proposés.

M. le Plénipotentiaire des États-Unis ne s'est pas opposé à cette disjonction des deux projets, mais il a fait remarquer que sa proposition, conçue sur un plan plus large, enveloppait l'autre et ferait, si elle était acceptée, double emploi avec la première, sauf pour le cas d'application au Niger.

M. l'Ambassadeur de France ne conteste pas cette appréciation, mais ne trouve aucun inconvénient à résoudre séparément les deux questions. La clause fluviale prendrait place dans les deux actes de navigation; celle qui concerne la neutralité des territoires pourrait former un article supplémentaire de la Déclaration sur la liberté commerciale. Les deux textes seraient corrélatifs.

La Commission adopte cette procédure, avec la réserve demandée par M. le Plénipotentiaire des États-Unis que la rédaction de l'Article XIII pourrait être revisée après qu'on aurait statué sur sa proposition.

L'examen de l'article même n'a révélé aucune dissidence essentielle. Les Membres de la Commission se sont trouvés unanimes pour souscrire au progrès considérable qu'il introduit dans le code maritime des nations. La décision que la Conférence est appelée à prendre à cet égard fera sans doute époque dans le droit international.

Le paragraphe de l'Article consacre le principe de la liberté en temps de guerre du pavillon marchand de tous les peuples, tant belligérants que neutres, sur le Congo, ses embouchures, ses embranchements et affluents, ainsi que dans la mer territoriale qui lui fait face. C'est une sanction nouvelle et une extension importante du principe de l'inviolabilité de la propriété privée dans les conflits internationaux. Afin d'élargir encore le sens pratique de cette disposition, les termes de temps de guerre ont été substitués à ceux plus restreints d'état de guerre.

Le second paragraphe couvre de la même garantie les routes, chemins de fer, lacs et canaux mentionnés dans les Articles III et IV.

Le troisième paragraphe excepte de la protection stipulée ci-dessus la contrebande de guerre, en s'en tenant pour la définition de celle-ci aux règles générales du droit des gens.

Le paragraphe 4 enfin neutralise le personnel, les ouvrages, établissements, caisses, etc., de la Commission Internationale, conformément au système adopté pour la Commission Européenne du Bas-Danube et définitivement consacré par l'Article VII du Traité de Londres du 13 mars 1871. Toutefois M. l'Ambassadeur d'Angleterre a demandé la suppression du terme « protégés » dans la crainte que des belligérants n'abusassent de cette protection pour s'installer dans les établissements de la Commission Internationale et les faire servir à des buts de guerre. MM. les Plénipotentiaires d'Allemagne n'ont pu partager cette crainte; ils pensent que la protection dont il s'agit peut être indispensable en cas d'attaques éventuelles de la part des indigènes. Quant aux abus qu'on a paru redouter, toutes les Puissances seront d'accord pour les réprouver comme contraires à la pensée qui a dicté l'Article.

Il a été convenu qu'il serait fait mention de ces explications au Rapport et le paragraphe final a ensuite été adopté sans changement.

ART. XIV.

Lorsqu'il s'est agi d'arrêter définitivement les termes de la Déclaration relative à la liberté du commerce, vous avez été d'avis que tout prévoir et tout régler serait une tâche prématurée; vous avez fait la part de l'avenir et de la prévoyance.

Les mêmes considérations nous ont fait adopter une conclusion analogue en ce qui touche le régime de la navigation. Pour parer à toutes les éventualités, la Commission a placé à la fin de l'Acte de navigation un article par lequel les Puissances se réservent d'y introduire, de commun accord et à telle époque qu'elles jugeront convenir, les modifications ou les améliorations dont l'utilité serait démontrée par l'expérience.